Wyrok NSA I OSK 206/16 z 2017-10-20

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 176/15 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję […] Komendanta Wojewódzkiego Policji w […] z dnia […] grudnia 2014 r. nr […] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję […] Komendanta Wojewódzkiego Policji w […] z dnia […] grudnia 2014 r. nr […] raz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w […] z dnia […] października 2014 r. nr […].
Uzasadnienie (7)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej ( art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za zasadne.

Kwestię mieszkań służbowych funkcjonariuszy Policji regulują przepisy rozdziału 8 (art. 88 i nast.) ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wynika z nich zasada, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Natomiast policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1).

Z powołanych przepisów wynika, że przesłanką pozytywną otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale jest status policjanta w służbie stałej. Jednak ustawa o Policji przewiduje też przesłanki negatywne, nie pozwalające na przydział lokalu. Wymienia je art. 95 ust. 1 ustawy i są one, oprócz wymienionej w pkt 1, identyczne jeśli idzie o niemożność przydziału lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie, jako prawa zamiennego, alternatywnego wobec przydziału lokalu. Jedną z przesłanek negatywnych jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 95 ust. 1 pkt 2).

Na tle powyższych regulacji, jak również na tle regulacji dotyczących innych służb mundurowych w kwestiach mieszkaniowych, które są niemalże identycznie unormowane, powstało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. W istocie odnosi się ona do funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak jak już wielokrotnie w orzecznictwie wyjaśniano, wobec tożsamości regulacji w zakresie uprawnień funkcjonariuszy tej służby dotyczącej mieszkań z unormowaniami dotyczącymi funkcjonariuszy Policji, teza tej uchwały może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu uchwały Sąd zajmował się m.in. kwestią, na jaką datę – nabycia lokalu czy złożenia wniosku – należy oceniać uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej. Sąd stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie przesłanek musi być zatem ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Zresztą z tezy powołanej uchwały jednoznacznie wynika, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu, tj. w dniu 14 października 2014 r. miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe – posiadał bowiem lokal mieszkalny położony w L. przy ul. […], który kupił w dniu 30 grudnia 2013 r. Przed zakupem lokalu jednak w odniesieniu do skarżącego spełniona została przesłanka pozytywna z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i brak było przesłanki negatywnej z art. 95 ust. 1. W takiej sytuacji miał on prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Stanowisko organów w tej sprawie i Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że gdyby skarżący złożył wniosek przed datą zakupu lokalu mieszkalnego, to pomoc finansową mógłby uzyskać. Utracił prawo do tego świadczenia jedynie z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy nabyciem lokalu, a złożeniem wniosku. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził, że złożenie wniosku o pomoc po nabyciu lokalu samo przez się przyznania tej pomocy nie wyklucza. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce.

Wskazać przy tym przyjdzie, iż zasadą jest, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego powinien być złożony przed uzyskaniem lokalu lub domu jednorodzinnego. Dokonując jednak wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, nie sposób podzielić stanowiska, że zakup lokalu mieszkalnego w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek. Słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, że § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r., stanowi wręcz potwierdzenie powyższego stanowiska. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego, to znaczy, że ustawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po zakupie mieszkania.

Stanowiska powyższego nie może zmienić fakt, iż w dniu 14 lipca 2014 r. skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem, że zapoznał się z treścią dokumentu pn.: „Podstawowe zasady dotyczące udzielania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu”. Dokument ten ma bowiem charakter wewnętrzny i nie może mieć mocy wiążącej, jak również pierwszeństwa przed wykładnią obowiązujących przepisów prawa, dokonaną przez Sąd w tej sprawie.

Nie można przy tym wykluczyć, że opóźnienie w złożeniu wniosku o udzielenie pomocy, może w skrajnych przypadkach prowadzić do nadużycia uprawnień funkcjonariuszy. Gdyby tak miało być, wówczas jak najbardziej zasadną byłaby odmowa udzielenia tej pomocy. W takiej jednak sytuacji obowiązkiem organów orzekających będzie wykazanie w toku postępowania i należyte uzasadnienie w wydanych decyzjach, że spóźnione złożenie wniosku miałoby prowadzić do nadużycia prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, ponieważ Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał jednocześnie skargę uchylając decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, organ zbada, czy na dzień złożenia tego wniosku skarżący spełniał warunki do uzyskania tej pomocy oraz, czy nie zachodzą okoliczności, które świadczyłyby o nadużyciu przez skarżącego prawa do tej pomocy. W przypadku spełnienia warunków i braku negatywnych przesłanek, organ pozytywnie rozpozna wniosek skarżącego.